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上海重慶開征房產(chǎn)稅：政府直面納稅人挑戰(zhàn)很大
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http://m.t3home.cn 發(fā)表日期：2011-2-14 9:17:16
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人物檔案
翟繼光，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，碩士生導師，兼任北京大學財經(jīng)法研究中心民營企業(yè)稅法研究室主任。
對話背景
兔年春節(jié)前夕，房產(chǎn)稅落地重慶和上海，從公布到施行只有4個小時，兩地部分的居民開始要為擁有住房試點納稅。
有專家指出，在中國重大的稅制改革中，房產(chǎn)稅改革試點是首次以地方政府名義、由地方政府制定并由其自行發(fā)布改革試點方案。重慶、上海房產(chǎn)稅改革試點，也是1994年分稅制改革后，從真正意義上健全地方稅體系的開始。
從2010年9月29日多部委聯(lián)合出臺的新一輪的樓市調(diào)控措施中提出“加快推進房產(chǎn)稅改革試點工作，并逐步擴大到全國”開始，“房產(chǎn)稅真的要來了嗎”一直是公眾高度關(guān)注的問題，伴隨著滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點方案的公布，房產(chǎn)稅開征已是板上釘釘，但是，眾多爭論依然不絕于耳。日前，就相關(guān)話題，中國青年報記者專訪了翟繼光。
房產(chǎn)稅改革試點是否在“稅收法定”軌道上運行
中國青年報：除了房產(chǎn)稅的范圍和稅率，公眾還高度關(guān)注開征房產(chǎn)稅的立法程序的問題。目前我國包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的眾多稅種，是否做到了“稅收法定”？
翟繼光：稅收法定原則是稅法的最高原則，它的基本含義是基本的稅收制度，即納稅人、征稅對象、稅率等基本稅收要素應(yīng)當由法律明確規(guī)定，原則上不允許授權(quán)立法。稅收法定原則中的“法”是最高立法機關(guān)制定的法律，不包括政府制定的行政法規(guī)。
時至今日，中國現(xiàn)行的19個稅種，通過全國人大立法的，僅有個人所得稅法和企業(yè)所得稅法兩部。
其他17個稅種的征稅依據(jù)，是國務(wù)院以及相關(guān)部委制定的條例或暫行條例。這樣的格局，源于1985年全國人大授權(quán)國務(wù)院，在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面，可以制定暫行的規(guī)定或者條例。2000年通過的《立法法》中的立法授權(quán)，即“稅收制度尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”。實質(zhì)是1985年授權(quán)立法的延續(xù)。
從法治完善國家的經(jīng)驗來看，征稅從來都是議會的基本職權(quán)之一，一個國家的幾乎全部稅種都是由議會通過法律來征收的，只有極少數(shù)不太重要的稅種才會授權(quán)政府開征。我國稅收法治由于尚處于完善過程中，目前還很難實現(xiàn)真正的稅收法定原則，只能實行比較寬泛的稅收法定原則，即將這里的“法”擴展為法律和行政法規(guī)。從這一意義來看，我國目前基本上實現(xiàn)了稅收法定原則，個人所得稅和企業(yè)所得稅根據(jù)法律開征，其他稅種根據(jù)國務(wù)院的行政法規(guī)開征。
中國青年報：有評論質(zhì)疑，重慶和上海市政府制定的房產(chǎn)稅改革試點辦法，在現(xiàn)行法律框架中找不到依據(jù)，兩市的改革試點，只是根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議作出的決定，“同意在部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，具體征收辦法由試點省(自治區(qū)、直轄市)人民政府從實際出發(fā)制定”。對于這一爭論，您有何看法？
翟繼光：根據(jù)現(xiàn)行《立法法》、《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，地方政府無權(quán)自行開征房產(chǎn)稅。
目前根據(jù)地方政府制定的規(guī)章來開征房產(chǎn)稅的做法不符合稅收法定的原則。當然，有些國家的地方也擁有稅收立法權(quán)，可以開征地方稅，但這種權(quán)力同樣是由地方議會來行使的，由地方政府開征新稅的做法非常少見。
當然，滬渝兩地目前的這種做法也不能說沒有任何的法律依據(jù)、完全違背《立法法》和《房產(chǎn)稅暫行條例》�！斗慨a(chǎn)稅暫行條例》第十條規(guī)定：“施行細則由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，抄送財政部備案。”這實際上給地方留出了試點房產(chǎn)稅的空間。嚴格來講，上海和重慶并不是開征一個新稅種，而是將《房產(chǎn)稅暫行條例》第五條所規(guī)定的“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”的免稅政策予以修改而已，地方政府既然有權(quán)制定“實施細則”，也有權(quán)對相關(guān)條款進行“解釋”，上海和重慶試點對“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”開征房產(chǎn)稅可以認為是對《房產(chǎn)稅暫行條例》的解釋，當然，這種解釋有些“過分”，已經(jīng)超越了解釋的界限，但仍可以認為是一種擴大解釋，即將“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”解釋為一定標準以內(nèi)的房產(chǎn)，如一家一套以內(nèi)或者人均60平米以內(nèi)等，超過這一標準就不屬于“非營業(yè)用的房產(chǎn)”，不屬于免稅的范圍，就可以征稅。
即便如此，相信絕大多數(shù)人不會滿意上述的“解釋論”，我想出上述“解釋論”也花了很長時間。總之，上海和重慶試點房產(chǎn)稅的做法的確存在合法性不足的問題，不如由國務(wù)院修改《房產(chǎn)稅暫行條例》，在其中增加一個授權(quán)地方對“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”試點征稅的條款更具有合法性。
房產(chǎn)稅能否擔當?shù)禺a(chǎn)調(diào)控、增加地方稅源的重任
中國青年報：最早提出征收房產(chǎn)稅時，主張盡快出臺的理由是，在保有環(huán)節(jié)對住宅征稅可以抑制需求、降低房價，這種說法符合我國的房地產(chǎn)市場現(xiàn)實嗎？
翟繼光：商品房作為一種商品，其價格最終由供求關(guān)系決定的，調(diào)控房價只能從供求關(guān)系入手，而不能從增減成本的角度入手。根據(jù)這一原理，降低土地出讓金或者增加購房成本、增加保有住房成本都不能降低房價。開發(fā)商不會因為土地出讓金降低了而將可以賣到每平方米3萬元的房子降到每平方米2.9萬元，同樣，在商品房供不應(yīng)求的時代，賣家可以輕而易舉地將各種稅費轉(zhuǎn)嫁到買家身上而獲得相同的利潤。
調(diào)控房價只能從供求關(guān)系入手，限制購房套數(shù)在一定程度上限制了需求，可以達到供需平衡，甚至供大于求，可以控制房價；政府增加保障性住房的供應(yīng)量和土地供應(yīng)量可以達到供需平衡，甚至供大于求，也可以控制房價。
房產(chǎn)稅僅僅增加保有住房的成本，沒有改變供需關(guān)系，因此，不能控制房價。而且，由于房產(chǎn)稅成本最終可能由購房者承擔，因此房產(chǎn)稅可能會推高房價。
中國青年報：近十年來，我國政府對房地產(chǎn)業(yè)實施宏觀調(diào)控時，在稅收工具上主要選擇使用營業(yè)稅、個人所得稅和契稅等，征稅依據(jù)主要是保有時間，此次兩市開始房產(chǎn)稅改革試點，從已經(jīng)公布的方案來看，和房地產(chǎn)調(diào)控有聯(lián)系嗎？
翟繼光：商品房的需求中有很大比例是炒房需求，而不是真正的居住需求，調(diào)控房價應(yīng)當從打擊炒房者入手。但房產(chǎn)稅同樣打擊不了炒房者，因為炒房者都是短期持有，長則七八年，短則一兩年就會出手，每年百分之幾的房產(chǎn)稅根本抑制不了炒房者。而且，炒房者所炒的都是小戶型商品房，很少有人炒大戶型和別墅，這也是很多房地產(chǎn)項目中的小戶型商品房開盤之初就被搶購一空，僅剩大戶型商品房的原因之一。目前，上海和重慶出臺的房產(chǎn)稅的主要征收對象卻不是小戶型商品房，而是大戶型商品房和別墅，因此，這種房產(chǎn)稅根本打擊不了炒房者，與控制房價的目標沒有關(guān)系。
中國青年報：主張對住宅在保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅的人期望通過這個新稅為地方政府創(chuàng)造一個新的較大的稅源，以平衡中央和地方失衡的財政分配關(guān)系。這也是目前中國稅制改革追求的目標之一，即從現(xiàn)有的以增值稅和營業(yè)稅等間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，向以個人所得稅和房產(chǎn)稅為主的直接稅收轉(zhuǎn)變，使地方政府不再單純依靠“賣地為生”。房產(chǎn)稅能否成為地方稅收主要來源？
翟繼光：這一預(yù)期目的不是由房產(chǎn)稅自身來決定的，而是由整個稅收體制的改革和調(diào)整來決定的。就目前的房產(chǎn)稅現(xiàn)狀來看，所取得的稅收收入還很有限，不可能成為地方稅收的主要來源。當然，政府可以擴大房產(chǎn)稅的征收范圍，提高房產(chǎn)稅的稅率以增加房產(chǎn)稅收入，但如此一來就會大大提高我國整體的稅收負擔，特別是增加個體納稅人的稅收負擔，在我國稅收負擔已經(jīng)不輕的情況下，再大幅度提高稅收負擔是不現(xiàn)實的，也不利于經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，更容易引起普通納稅人的抵制。
當然，如果在提高房產(chǎn)稅的同時，能夠降低或者取消其他稅費，如降低土地出讓金，取消城鎮(zhèn)土地使用稅，降低個人所得稅，使納稅人的整體稅收負擔不增加，房產(chǎn)稅有可能成為地方稅收的主要來源。
直面公眾征收房產(chǎn)稅，政府做好準備了嗎
中國青年報：向居民征房產(chǎn)稅，是居民要向政府直接繳納貨幣，而依據(jù)又是居民花錢買來的不動產(chǎn)。這樣的稅種，讓政府和納稅人直接面對面，在我國19個稅種中，主要的納稅主體是企業(yè)，這對政府來說，目前可能帶來哪些挑戰(zhàn)？
翟繼光：我國目前的稅收以間接稅為主，直接稅中的個人所得稅也是以代扣代繳為主，因此，普通老百姓親自納稅的機會可謂少之又少。這種制度雖然有利于減小納稅人對國家征稅的抵觸情緒，提高征管效率，但也導致了嚴重的負面影響。老百姓的納稅意識普遍比較弱，監(jiān)督政府花錢的積極性也不高。在這種社會背景下，直接開征面向老百姓且由老百姓親自繳納的房產(chǎn)稅的確向政府提出了挑戰(zhàn)。
由于目前房產(chǎn)稅主要定位于高收入群體，這一挑戰(zhàn)在短期內(nèi)尚不明顯。高收入群體接觸稅收的機會較多，對納稅已有一定意識，特別是在購房時需要繳納契稅，而且契稅原則上也是由購房者親自繳納，所以，對高收入群體征收房產(chǎn)稅的難度并不大。
中國青年報：重慶試點的方案規(guī)定，納稅人在規(guī)定期限內(nèi)不繳或者少繳應(yīng)納的稅款，由稅務(wù)機關(guān)責令限期繳納，逾期仍未繳納的，稅務(wù)機關(guān)可以書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機構(gòu)，從其存款中扣繳稅款、滯納金及罰款。以上內(nèi)容參照了稅收征管法的有關(guān)規(guī)定，但是，刪去了稅收征管法中采取以上措施的前提和限定條件。按稅收征管法，采取上述“扣繳”措施，須“經(jīng)縣以上稅務(wù)局(分局)局長批準”，而稅收征管法的另一重要前提是，從納稅人銀行賬戶扣繳逾期稅款的方式，只針對從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人；對個人所得稅的征收管理，就沒有規(guī)定可采取“扣繳”納稅人銀行存款的方式。對于這一征稅方式，您有何看法？
翟繼光：政府征稅的程序和方法應(yīng)當符合《稅收征收管理法》及其實施的細則的規(guī)定，不能采取違法的方式征稅，直接從納稅人存款賬戶中扣繳稅款的做法就值得商榷，納稅人存款賬戶中的存款并不一定屬于納稅人，政府直接扣繳稅款有可能侵犯第三人的權(quán)益。還有一個問題，就是這里的納稅人是指個人，還是指家庭？如果是個人，張三名下的房產(chǎn)能否從張三配偶的賬戶中扣繳稅款？如果是家庭，家庭的范圍有多大？是僅指夫妻，還是包括家中未成年的子女？成年子女和夫妻雙方的父母是否包括在內(nèi)？
中國青年報：去年10月，中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中，提出“逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當?shù)亩愓墓芾頇?quán)限”，房產(chǎn)稅改革試點，已經(jīng)進入實質(zhì)操作階段，隨著改革不斷深入，帶給政府的挑戰(zhàn)會有哪些？
翟繼光：關(guān)于房產(chǎn)稅收入的用途會給政府帶來的挑戰(zhàn)，當政府直接面向普通老百姓征稅時，老百姓的監(jiān)督意識會大大提高，上海和重慶為了減輕納稅人的抵觸情緒而規(guī)定將房產(chǎn)稅收入全部用于保障性住房和公共租賃房，如果地方政府大規(guī)模開征房產(chǎn)稅，政府是否還有勇氣承諾稅款全部用于保障性住房？如果有，納稅人會通過人大、政協(xié)等機關(guān)來監(jiān)督政府對稅款的使用，如果真的全部用于保障性住房，而不用于地方政府的其他支出，地方政府開征房產(chǎn)稅就真正變成了一種“公益事業(yè)”：向富裕居民征收房產(chǎn)稅，然后轉(zhuǎn)移給貧困居民。在地方政府沒有受益的制度中，地方政府的積極性來自哪里？
房產(chǎn)價格評估制度也是擺在政府面前的一個難題，如果評估的價值年年提高，納稅人會批評政府控制房價不力，甚至會批評政府為了多收稅而暗中推動房價上漲。
如果將來正式實施房產(chǎn)稅后，政府不承諾全部用于保障性的住房，而作為地方政府一般收入的重要來源，納稅人是否會因此批評政府有欺騙納稅人之嫌？這些問題是很值得地方政府深思的，如果處理不好，不僅會導致房產(chǎn)稅運行不良，還會進一步延伸到我國所有的稅種。提高普通老百姓的稅法意識很難，但提高以后再想降低就更難了。稅法意識中雖然包括依法納稅的意識，但更重要的是權(quán)利意識和監(jiān)督意識。西方發(fā)達國家政府想任意花納稅人的一分錢都很難，就是因為公民的稅法意識很強，政府所花的每一分錢都必須事先經(jīng)過議會的同意，事后接受議會監(jiān)督，更重要的是，政府預(yù)算以及議會對政府的審計結(jié)果都是公開的，每一個公民都可以看到政府將錢花到哪里了。我們的地方政府是否做好了將自己的預(yù)算公之于眾的思想準備和制度準備？(中青網(wǎng)) |
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