民法專(zhuān)家劉克希 12月30日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》(下稱(chēng)“二稿”)征求意見(jiàn)的時(shí)間將會(huì)截止。昨天，長(zhǎng)期關(guān)注這一條例的著名民法專(zhuān)家、省人大常委會(huì)法工委副主任劉克希寄出了他的意見(jiàn)和建議。他說(shuō)，“二稿”雖有諸多進(jìn)步之處，可在整體制度設(shè)計(jì)上，“二稿”過(guò)多地采納了“市長(zhǎng)們”的意見(jiàn)，可以說(shuō)是一個(gè)“市長(zhǎng)稿”，還不如“一稿”。為此，他提出了六大建議。
A 危舊房改造 新街口也可能屬“基礎(chǔ)設(shè)施落后”？
劉克希認(rèn)為，“二稿”最實(shí)質(zhì)、也是最大一處修改，是第八條第五項(xiàng)的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定將“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”，界定為“公共利益”，從而可以征收房屋。
對(duì)舊城區(qū)改造，劉克希個(gè)人持贊成觀點(diǎn)�！岸濉钡膯�(wèn)題在于，什么是“基礎(chǔ)設(shè)施落后”？劉克希認(rèn)為，城市的基礎(chǔ)設(shè)施有較為明確的定義，通常包括能源設(shè)施、給排水設(shè)施、交通設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、郵電設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等方面，但是“基礎(chǔ)設(shè)施落后”卻是一個(gè)不確定的、相對(duì)的概念，什么是落后，怎么來(lái)界定，由誰(shuí)來(lái)界定？這個(gè)彈性實(shí)在太大了。
若根據(jù)這一條，地方政府幾乎可以指著城市中的任何一個(gè)地方，說(shuō)那兒“基礎(chǔ)設(shè)施落后”，需要進(jìn)行“舊城區(qū)改建”。比如，政府就可以指著商貿(mào)最繁華、各種先進(jìn)業(yè)態(tài)最集中的新街口等居民區(qū)或商業(yè)區(qū)，說(shuō)這里的交通設(shè)施、能源設(shè)施落后，從而就可以“公共利益的需要”為名，對(duì)這個(gè)“地段”進(jìn)行“征收”，進(jìn)行“舊城區(qū)改建”，被拆遷人卻沒(méi)有任何拒絕的理由。
劉克希說(shuō)，原來(lái)“一稿”對(duì)雖然沒(méi)有從實(shí)體上作具體界定，但程序上設(shè)計(jì)了非�？茖W(xué)、公正的“三重保障程序”，足以保護(hù)危舊房所有權(quán)人的權(quán)利。
■劉克希建議：如果認(rèn)為原來(lái)的“三重程序保障”尚有不夠科學(xué)、嚴(yán)密之處，或者認(rèn)為保護(hù)得“過(guò)頭”了，那完全可以通過(guò)修改完善來(lái)完成，而不應(yīng)當(dāng)全盤(pán)否定。
B 公共利益 “公共利益”界定不僅僅是程序問(wèn)題
的界定是條例的最大關(guān)注點(diǎn)。劉克希說(shuō)，“一稿”對(duì)公共利益的界定，在第一章總則部分，僅次于立法目的、法律適用兩條之后，在第三條作了規(guī)定，這是正確的�！岸濉钡淖兓�，在第二章的“征收程序”中對(duì)公共利益作了規(guī)定。將“公共利益”僅僅作為一個(gè)程序性問(wèn)題，規(guī)定在“征收程序”中，直接削弱了界定“公共利益”，顯然是不妥的。
“因?yàn)閷?duì)公共利益的界定，主要是一個(gè)實(shí)體問(wèn)題，而不是一個(gè)程序問(wèn)題，至少不僅僅是一個(gè)程序問(wèn)題�！眲⒖讼Ｕf(shuō)，根據(jù)憲法和物權(quán)法規(guī)定，符合公共利益的需要，才能征收，從而才談得上拆遷、補(bǔ)償，這是前提。也就是說(shuō)不符合公共利益的需要，就不得征收不得強(qiáng)拆，而只能通過(guò)平等協(xié)商購(gòu)買(mǎi)，這是大前提。將 “公共利益”的界定放在“征收程序”一章中規(guī)定很不合適。劉克希說(shuō)，“二稿”對(duì)公共利益的界定，不光存在普遍質(zhì)疑的過(guò)于寬泛的問(wèn)題，在立法技術(shù)上也不符合立法規(guī)則和通行做法。
■劉克希建議：“一稿”是符合行政法規(guī)起草規(guī)范的。所以，建議將“公共利益”的界定，仍按“一稿”作為本條例第三條。
C 適用范圍“征收”就不適用這個(gè)條例了嗎？
劉克希說(shuō)，根據(jù)憲法和物權(quán)法的規(guī)定，征收涉及兩個(gè)方面，首要的是征收條件，次要的才是補(bǔ)償。
“一稿”在第二條明確規(guī)定“實(shí)行征收”和“給予補(bǔ)償”二者都適用本條例。無(wú)論從法律規(guī)定、法律精神還是立法技術(shù)看，都是正確和必要的。
但是，“二稿”刪去了這條規(guī)定。取而代之的第二條規(guī)定“征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償”，而更為重要、更需要規(guī)范的“征收”卻不見(jiàn)了，這與條例名稱(chēng)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也不相符，“二稿”似乎成了單一的‘補(bǔ)償條例’了。”
■劉克希建議：“二稿”在條例規(guī)定上存在缺陷�；謴�(fù)“一稿”第二條規(guī)定，即“實(shí)行征收”和“給予補(bǔ)償”都適用本條例。
D “回遷”權(quán)利 補(bǔ)償給1萬(wàn)新房賣(mài)3萬(wàn)怎么“回遷”？
很多人注意到，“一稿”當(dāng)中很多有利于被拆遷人的條款被刪除，比如第十九條及第二十九條中關(guān)于補(bǔ)償方式的相關(guān)規(guī)定，賦予了被拆遷人享有選擇補(bǔ)償方式的權(quán)利，其中包括“回遷”，即“因危舊房改造的需要征收房屋并進(jìn)行住宅建設(shè)的，被征收人享有回遷的權(quán)利”�！岸濉敝羞@些內(nèi)容被刪除。取而代之的是第十八條第二款：因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。
實(shí)際上，根據(jù)“二稿”規(guī)定，地方政府把這個(gè)地段征收、拆遷后，并未給予該地段上的被征收、被拆遷人任何有別于其他公民的權(quán)利，被拆遷人和其他在這個(gè)地段買(mǎi)房子的公民處于完全同等的地位，開(kāi)發(fā)商在這兒建好房子以后，包括被拆遷人在內(nèi)的任何公民都有權(quán)購(gòu)買(mǎi)，被征收人沒(méi)有因?yàn)楸徽魇斩艿饺魏握疹�。劉克希說(shuō)，這個(gè)條款根本沒(méi)有價(jià)值，完全是多余的。
前段時(shí)間，南京市鳳凰西街片區(qū)拆遷，每平方米只補(bǔ)償1萬(wàn)元左右，而中海地產(chǎn)在此處新建成的住房，每平方米賣(mài)到3萬(wàn)元。事實(shí)上，對(duì)這個(gè)片區(qū)被征收人而言，顯然是無(wú)力購(gòu)買(mǎi)被拆遷地段上新建住宅的。
■劉克希建議：恢復(fù)被征收人享有補(bǔ)償方式選擇權(quán)的規(guī)定，并規(guī)定舊城區(qū)改建地區(qū)建有住宅而被征收人要求回遷的，其購(gòu)買(mǎi)新房的價(jià)格不得超過(guò)征收補(bǔ)償價(jià)格的10%至20%。
E 具體權(quán)益 刪除諸多保障性規(guī)定還埋下了“伏筆”
劉克希說(shuō)，“一稿”中有被征收人諸多的保障性規(guī)定，但在“二稿”中均被刪除了。
“一稿”第三十條第三款曾規(guī)定，因房屋征收部門(mén)未按照補(bǔ)償協(xié)議提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋而延長(zhǎng)過(guò)渡期限的，對(duì)自行安排住處的被征收人，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)自逾期之月起增加臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)；對(duì)周轉(zhuǎn)用房的使用人，應(yīng)當(dāng)自逾期之月起支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)�！岸濉眲h除了這一規(guī)定。
劉克希告訴記者，這樣修改，意味著即便房屋征收部門(mén)違反協(xié)議、延長(zhǎng)過(guò)渡期限，也可以不給被拆遷人增加、支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)了。現(xiàn)實(shí)情況是，包括江蘇、上海等地在內(nèi)的大多數(shù)省級(jí)地方性法規(guī)都規(guī)定，如果房屋征收拆遷延長(zhǎng)過(guò)渡期限，必須給予被拆遷人“增加”臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，并對(duì)增加的比例、倍數(shù)作了具體規(guī)定，這是一種成熟的制度，而且，延長(zhǎng)過(guò)渡期限，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中相當(dāng)普遍，如增加、支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，就會(huì)為房屋征收部門(mén)不依法行政、不守信創(chuàng)造了條件，相應(yīng)的則是，被拆遷人的權(quán)益則被侵害。
諸如此類(lèi)的還有：“一稿”規(guī)定“公告時(shí)間不得少于30日；但是房屋征收范圍較大的，公告時(shí)間不得少于60日”。這“60日”的規(guī)定是很有必要的，但“二稿”將“60日”刪去了。又如，“一稿”規(guī)定征收公告應(yīng)當(dāng)將“征收目的”、“實(shí)施時(shí)間”予以公告，而“二稿”刪去了這些規(guī)定，“征收目的”、 “實(shí)施時(shí)間”等就不需要公告了，“征收目的”隨時(shí)隨地都可能變化，“實(shí)施時(shí)間”也可以任意拖延了。
“一稿”對(duì)“中斷供水、供熱、供氣、供電等方式拆遷”的情形，明確界定為違法行為，而且并無(wú)限制，“二稿”將此修改為“違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬拆”，從而在“違反規(guī)定”、“非法方式”、“迫使”三方面埋下了伏筆。難道可能符合規(guī)定中斷供水、供熱嗎？中斷供水、供熱可能是“合法方式”嗎？中斷供水、供熱還不是“迫使”嗎？
■劉克希建議：恢復(fù)“一稿”對(duì)被征收人此類(lèi)具體權(quán)益保障的規(guī)定，并刪去“二稿”中的“違反規(guī)定”、“非法方式”、“迫使”等相關(guān)方面的“伏筆”。
F 法律責(zé)任 征收部門(mén)具體違法行為被抽象化了
城市房屋征收與拆遷過(guò)程中，被拆遷人處于明顯的弱勢(shì)地位，作為征收主體的地方政府，應(yīng)該有足夠的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。但令人失望的是，無(wú)論是政府應(yīng)該承擔(dān)的行政責(zé)任還是其他，“二稿”都在很大程度上進(jìn)行了削弱和“掩藏”，為損害被拆遷人權(quán)利埋下了免責(zé)后門(mén)。其實(shí)，除了對(duì)政府及房屋拆遷部門(mén)的約束條款被廢除之外，非法征收、拆遷所要承擔(dān)的法律責(zé)任在“二稿”中也被不同程度的削弱。
劉克希說(shuō)，“一稿”在法律責(zé)任部分，分別以專(zhuān)條對(duì)縣級(jí)以上人民政府、房屋征收部門(mén)及其工作人員具體的違法行為，列舉了“非因公共利益需要征收房屋”、“未按照房屋征收決定確定的征收范圍實(shí)施征收”等14種具體違法行為，對(duì)約束政府、房屋征收部門(mén)及其工作人員的行為，對(duì)其違法行為進(jìn)行追究，作了具體的規(guī)定，比如第三十四條共六項(xiàng)，第三十五條第一、二、四、五項(xiàng)，第三十八條第一、二、三款等，這些條款明確、具體、可操作，有利于被征收人根據(jù)這些規(guī)定維護(hù)自身權(quán)益，有利于追究違法者的法律責(zé)任。當(dāng)然這些具體規(guī)定，也是戴在政府、房屋征收部門(mén)及其工作人員頭上的“緊箍咒”�，F(xiàn)在的“二稿”幾乎把這些具體的違法行為及其具體法律責(zé)任全部刪除、“掩藏”起來(lái)，取而代之的是“濫用職權(quán)”、“玩忽職守”、“徇私舞弊”過(guò)于抽象的表述，可操作性和規(guī)范性被嚴(yán)重削弱。
■劉克希建議：“一稿”中關(guān)于非法征收、拆遷所要承擔(dān)的法律責(zé)任等相關(guān)規(guī)定是良好的，很有必要，完全不必刪除，因此，建議恢復(fù)“一稿”的這些規(guī)定。
揚(yáng)子晚報(bào) 實(shí)習(xí)生 吳姍 記者 于英杰
