近年來，我國(guó)高速公路建設(shè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，很多省份上世紀(jì)九十年代修建的高速公路已經(jīng)難以滿足車流量增長(zhǎng)對(duì)通行條件的要求，對(duì)高速公路的改建、擴(kuò)建開始進(jìn)入高峰期。只改不擴(kuò)是無法解決問題的，必須改擴(kuò)并舉。要擴(kuò)建，首先必須解決公路用地問題，而公路建筑控制區(qū)無疑為擴(kuò)建所需公路用地提供了保證。因此，從這個(gè)意義上講，公路建筑控制區(qū)管理對(duì)于高速公路的建設(shè)發(fā)展意義重大。
但是，在實(shí)際工作中建筑控制區(qū)的管理難度越來越大。伴隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，依附于高速公路周邊進(jìn)行的開發(fā)區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)高速公路建筑控制區(qū)的管理提出了新的挑戰(zhàn)。在一些收費(fèi)站、服務(wù)區(qū)周圍，建筑控制區(qū)已經(jīng)被“蠶食”得名存實(shí)亡。高速公路管理機(jī)構(gòu)在依法保護(hù)和管理高速公路建筑控制區(qū)過程中，涉及到公路沿線群眾或相關(guān)單位的土地使用權(quán)問題，土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃管理部門的行政管理職權(quán)問題，以及地方政府經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃布局問題，面臨著多方面的壓力和困難。
科學(xué)立法是依法行政的重要基礎(chǔ)，因此，完善高速公路建筑控制區(qū)管理的立法，是促進(jìn)高速公路事業(yè)科學(xué)持續(xù)發(fā)展的重要前提。
有關(guān)公路建筑控制區(qū)的法律沿革
1987年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的《公路管理?xiàng)l例》第三十一條規(guī)定：“在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó)道不少于二十米，省道不少于十五米，縣道不少于十米，鄉(xiāng)道不少于五米”(2008年12月27日國(guó)務(wù)院修訂并重新頒布，該條改為第二十九條)。
由于當(dāng)時(shí)《公路法》尚未制定出臺(tái)，《公路管理?xiàng)l例》的這一規(guī)定是國(guó)家法律法規(guī)層面最早有關(guān)公路建筑控制區(qū)管理的規(guī)定。
1998年1月1日我國(guó)《公路法》開始施行�！豆贩ā返谖迨鶙l第一款規(guī)定：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物；需要在建筑控制區(qū)內(nèi)埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門批準(zhǔn)。”這是國(guó)家法律首次對(duì)建筑控制區(qū)管理作出規(guī)定，同時(shí)也是“公路建筑控制區(qū)”一詞首次出現(xiàn)在國(guó)家法律規(guī)范中。
在《公路法》頒布實(shí)施之前，一些省份在其制定的地方法律規(guī)范中也有作出相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，但大多沒有使用“公路建筑控制區(qū)”的名稱，例如1997年1月1日起施行的《廣西壯族自治區(qū)高速公路管理辦法》使用的是“高速公路預(yù)留用地”，1997年6月19日起施行的《吉林省高速公路管理辦法》使用的是“高速公路控制建筑區(qū)”，1995年4月22日起施行的《河北省公路條例》使用的是“公路建筑控制線范圍內(nèi)”，1997年1月14日起施行的《云南省公路路政管理?xiàng)l例》使用的是“公路兩側(cè)建筑紅線控制范圍”。在公路管理行業(yè)，公路建筑控制區(qū)也被通俗地稱為建筑“紅線”。
現(xiàn)行法律法規(guī)與部門規(guī)章的規(guī)定
由于我國(guó)目前尚未制定出臺(tái)高速公路管理的專門法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，高速公路作為廣義公路的組成部分，對(duì)其管理仍然以公路管理有關(guān)法律、行政法規(guī)和和部門規(guī)章為依據(jù)。
法律規(guī)定�！豆贩ā肥俏覈�(guó)現(xiàn)行有效的有關(guān)公路管理的唯一一部專業(yè)法律。《公路法》第五十六條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的建筑控制區(qū)的范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則，依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定。”據(jù)此規(guī)定，我們至少可以得出兩個(gè)結(jié)論：
一是公路建筑控制區(qū)范圍的劃定權(quán)，《公路法》第五十六條第二款已明確授予縣級(jí)以上地方人民政府；二是公路建筑控制區(qū)范圍的具體劃定，《公路法》本身未作出具體規(guī)定，而是通過其第五十六條第二款明確規(guī)定具體劃定必須“依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定”。
行政法規(guī)規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)的制定權(quán)歸國(guó)務(wù)院，因此，所謂行政法規(guī)的規(guī)定，也就是國(guó)務(wù)院的規(guī)定�！豆贩ā返谖迨鶙l第二款規(guī)定的“依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定”，實(shí)際上就是指依照國(guó)務(wù)院頒布施行的關(guān)于公路管理的行政法規(guī)——《公路管理?xiàng)l例》第二十九條關(guān)于公路建筑控制區(qū)范圍的規(guī)定�！豆饭芾�?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：“在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó)道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉(xiāng)道不少于5米�！�
部門規(guī)章規(guī)定。2003年4月1日交通部根據(jù)《公路法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定制定并施行了《路政管理規(guī)定》，按照其中第五條第(四)項(xiàng)的規(guī)定，“管理公路兩側(cè)建筑控制區(qū)”是縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門或者其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)的路政管理職責(zé)之一。
各地立法的具體規(guī)定
在我國(guó)地方立法層面，大部分省份已經(jīng)制定和施行高速公路管理的專門法規(guī)或規(guī)章，少部分省份仍然以公路管理的地方法規(guī)和規(guī)章作為高速公路管理的法律規(guī)范依據(jù)。
對(duì)比分析各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的具體規(guī)定(見對(duì)比表)，按照公路建筑控制區(qū)范圍起算點(diǎn)的不同，劃定方法大致可以分為三類：
一類是以公路兩側(cè)邊溝外緣為起算點(diǎn)，例如《廣東省高速公路管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：“禁止在高速公路建筑控制區(qū)(其范圍自高速公路兩側(cè)邊溝外緣起三十米)內(nèi)構(gòu)筑永久性工程設(shè)施和建筑物、構(gòu)筑物。”這些省份主要包括廣東、貴州、河北、河南、黑龍江、湖南、江西、遼寧、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、山西、陜西、四川、西藏、廣西、云南和重慶等。
第二類是以公路兩側(cè)公路用外緣為起算點(diǎn)，例如《湖北省高速公路管理?xiàng)l例》第三十四條規(guī)定：
“從高速公路用地外緣起50米的區(qū)域?yàn)楦咚俟方ㄖ刂茀^(qū)。”這些省份還包括山東和廣西。
第三類是以高速公路兩側(cè)隔離欄(柵)外緣為起算點(diǎn)，例如《江蘇省高速公路條例》第十九條規(guī)定：“高速公路隔離柵外緣起三十米，互通立交、特大型橋梁隔離柵外緣起五十米范圍為高速公路建筑控制區(qū)。沒有隔離柵的，建筑控制區(qū)范圍從公路用地外緣起算�！边@些省份還包括，浙江、吉林、甘肅、福建和安徽。
對(duì)比三類劃分方法，值得說明的是，第二類以公路用地外緣為起算點(diǎn)的劃分方法具有一定的突破性，雖然采用的省份還不多，但筆者認(rèn)為它是高速公路立法實(shí)踐的有益探索，代表著立法的一種進(jìn)步方向。從對(duì)比中還可以發(fā)現(xiàn)，廣西先后采用了第一和第二類劃分方法：在2005年12月1日起施行的《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<公路法>辦法》第十一條有如下規(guī)定，“公路兩側(cè)邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道，下同)外緣起的下列范圍以內(nèi)為公路建筑控制區(qū)：(一)國(guó)道不少于20米；(二)省道不少于15米；(三)縣道不少于10米；(四)鄉(xiāng)道不少于5米；(五)高速公路(包括立交匝道及連接線、收費(fèi)站)不少于30米�！倍�2009年10月16日起施行的《廣西壯族自治區(qū)高速公路管理辦法》第三十二條則規(guī)定，“高速公路建筑控制區(qū)的范圍為：
(一)高速公路用地(包括連接線、收費(fèi)站)外緣起不小于30米；(二)互通立交或者特大型橋梁，從高速公路用地外緣起不小于50米。高速公路彎道內(nèi)側(cè)的建筑控制區(qū)范圍根據(jù)滿足行車視距的要求確定�！睆V西的做法，體現(xiàn)了立法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)反映高速公路事業(yè)科學(xué)發(fā)展的方向和要求。
在高速公路建筑控制區(qū)具體范圍的規(guī)定方面，一些省只規(guī)定了一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，例如《安徽省高速公路管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定：“除高速公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在高速公路兩側(cè)隔離柵外緣各30米范圍內(nèi)修建建筑物或者地面構(gòu)筑物�！币恍┦t在規(guī)定一個(gè)一般標(biāo)準(zhǔn)之下，還規(guī)定有特殊標(biāo)準(zhǔn)，例如《浙江省公路路政管理?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定：
“建筑控制區(qū)的具體范圍：國(guó)道不少于二十米、省道不少于十五米、縣道不少于十米、鄉(xiāng)道不少于五米，其中高速公路不少于三十米、互通立交和特大型橋梁不少于五十米；公路彎道內(nèi)側(cè)及平交道口附近的建筑控制區(qū)還須依照國(guó)家規(guī)定滿足行車視距或者改作立體交叉的需要�！�
從目前各層面的立法現(xiàn)狀來看，國(guó)家和地方的立法都在不斷完善，但從更有利于高速公路科學(xué)健康發(fā)展的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，關(guān)于高速公路建筑控制區(qū)范圍的立法規(guī)定中存在的一些問題還值得研究和探討。例如，在國(guó)家相關(guān)行政法規(guī)層面，建筑控制區(qū)范圍起算點(diǎn)在公路用地范圍內(nèi)，建筑控制區(qū)范圍與公路用地范圍重疊，這種設(shè)定是否科學(xué)合理的；從地方法規(guī)層面看，一些省份存在著立法不足的問題，高速公路建成通車已取得很大成績(jī)，卻沒有一部地方法規(guī)加以規(guī)范，一些省份制定的公路(或高速公路)管理地方性法規(guī)在建筑控制區(qū)范圍方面的規(guī)定存在違反上位法的授權(quán)性規(guī)定之嫌，而又有一些省份雖然在地方政府規(guī)章中作出了規(guī)定，但不夠具體明確，操作性不強(qiáng)。有法可依是依法行政的前提和基礎(chǔ)，只有完善立法才能使“依法行政”、“依法治路”避免成為空談。進(jìn)一步完善高速公路建筑控制區(qū)范圍方面的立法，無論從立法理論還是從管理實(shí)際出發(fā)，都一定的必要性和緊迫性。(中國(guó)高速公路) |
