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人民日?qǐng)?bào)記者 王 煒
本版系列報(bào)道“深入看樓市”刊出后，先后聚焦住房的基本屬性以及土地問(wèn)題，明確提出“房子是給人住的”和“地價(jià)不能成‘天價(jià)’”的觀點(diǎn)，在廣大讀者中引起熱烈反響。今天推出第三篇，探討房地產(chǎn)調(diào)控中的政府責(zé)任，也為這組報(bào)道畫上句號(hào)。
房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，既是重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是重大的民生問(wèn)題。今年以來(lái)，民生周刊持續(xù)關(guān)注這一領(lǐng)域，希望能夠客觀反映普通民眾的呼聲，理性探討房地產(chǎn)業(yè)中的基本問(wèn)題，起到積極的推動(dòng)作用。
——編 者
住房是人的最基本需求。要實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，政府到底應(yīng)該扮演怎樣的角色？
近年來(lái)，部分城市房?jī)r(jià)飛漲，低收入家庭住房保障不足，住房市場(chǎng)供求矛盾突出、秩序混亂。對(duì)政府職責(zé)認(rèn)識(shí)不清是導(dǎo)致這些問(wèn)題的一個(gè)重要原因，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，在我國(guó)當(dāng)前處于快速城鎮(zhèn)化的特殊階段，對(duì)政府如何行使住房的保障職責(zé)，如何調(diào)控住房市場(chǎng)等問(wèn)題，認(rèn)識(shí)尚不清楚，甚至存在較大分歧。有人希望住房完全由政府提供，也有人認(rèn)為政府不應(yīng)干預(yù)太多，應(yīng)完全靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。
事實(shí)上，從福利分房時(shí)期的國(guó)家包辦，到房改初期過(guò)度依賴市場(chǎng)，再到近年來(lái)一邊進(jìn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，一邊開展大規(guī)模的保障性安居工程建設(shè)，政府在解決居民住房問(wèn)題中的角色正越來(lái)越清晰。但市場(chǎng)和保障的關(guān)系如何處理，面對(duì)利益的得失，怎樣保證政府職責(zé)能夠明確落實(shí)，還需要通過(guò)相關(guān)制度的深化改革以進(jìn)一步明確。
關(guān)鍵詞①：保障房
政府應(yīng)成為公共住房的直接供應(yīng)者
經(jīng)歷了房改前幾年過(guò)度依賴市場(chǎng)而忽視對(duì)低收入家庭的住房保障后，2007年起，我國(guó)開始啟動(dòng)保障性住房建設(shè)，并且保障范圍逐步擴(kuò)大，保障房規(guī)模逐年增加，制度體系不斷完善。
“2007年起，可以說(shuō)公共住房以一個(gè)新的角色在中國(guó)重新出現(xiàn)和興起，我們深刻認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)失靈可能引起的社會(huì)缺陷，也重新審視了政府在提供公共住房方面的責(zé)任�！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。首先必須從指導(dǎo)思想上明確，住房保障是政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)。而我國(guó)目前的住房保障覆蓋面還比較小，處于剛剛起步階段，離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾的要求還有較大差距。
江蘇省常州市市長(zhǎng)王偉成認(rèn)為，既然明確了在解決低收入家庭問(wèn)題上的市場(chǎng)失靈，政府就應(yīng)該以參與者的身份，成為住房市場(chǎng)的供給方，直接為低收入家庭提供公共住房，并影響住房市場(chǎng)的供求關(guān)系、價(jià)格和資金走向。
政府作為供應(yīng)者，首先就要明確供應(yīng)給誰(shuí)、供應(yīng)多少等基本問(wèn)題。保障房面向的是“中低收入”并且“住房困難”的家庭，這樣的家庭到底有多少？由于我國(guó)住房領(lǐng)域還沒(méi)有形成比較完善的統(tǒng)計(jì)制度和管理體系，也尚未開展全國(guó)性的住房普查，一直沒(méi)有權(quán)威的數(shù)據(jù)供參考。
有關(guān)專家已經(jīng)多次呼吁，要做好“十二五”期間的保障性住房建設(shè)，當(dāng)前有必要對(duì)全國(guó)特別是大中型城市的住房狀況盡快進(jìn)行調(diào)查，并加快推進(jìn)住房統(tǒng)計(jì)制度和住房管理體系的建立和完善，為政府成為一個(gè)有效的住房供應(yīng)者提供支持。
提高土地出讓收益對(duì)保障房的投入力度
保障房由政府提供，建設(shè)資金就理應(yīng)由政府財(cái)政投入為主。提供穩(wěn)定的資金來(lái)源是保障房建設(shè)需解決的問(wèn)題。今年我國(guó)將建設(shè)各類保障性住房580萬(wàn)套，供需投資約9000億元。盡管中央財(cái)政對(duì)保障性住房的專項(xiàng)補(bǔ)助資金今年增加到近700億元，大部分仍要靠地方財(cái)政。隨著保障房建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，尤其是公共租賃房大量增加，地方財(cái)政的壓力會(huì)不斷增加。
“建保障房是政府的職責(zé)，財(cái)政不投誰(shuí)來(lái)投？”重慶市國(guó)土房管局有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在保障房投入上，政府不能逃避，而是要努力增加財(cái)政對(duì)保障房的投入。
其中一個(gè)重要的方式就是增加土地出讓收益對(duì)保障房建設(shè)的投入，當(dāng)前我國(guó)規(guī)定土地出讓凈收益的5%用于保障房建設(shè)，目前重慶市已經(jīng)將凈收入的10%改為毛收入的5%，實(shí)際上既能大幅增加投入又便于計(jì)算。而吉林則直接將凈收入投入比例提高到20%，青島也提高到15%。
“凈收益的10%比例太低，既然土地出讓收益是通過(guò)房地產(chǎn)開發(fā)的形式獲得的，理應(yīng)更多的用于保障房建設(shè)�！奔质∽》亢统青l(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng)范強(qiáng)認(rèn)為，提高土地出讓收入用于保障房建設(shè)的比例將是趨勢(shì)，比例還有可能進(jìn)一步提高，計(jì)算方式還要進(jìn)一步簡(jiǎn)化。
同時(shí)，政府還可以通過(guò)優(yōu)惠政策加大投入，如劃撥土地、減免稅費(fèi)、財(cái)政進(jìn)行融資擔(dān)保等。近期財(cái)政部等出臺(tái)政策，要求對(duì)公共租賃房建設(shè)實(shí)行稅費(fèi)減免，并且正在醞釀將各類保障房的財(cái)政補(bǔ)助資金打通使用，目的就是加大投入力度，并加快資金的落實(shí)速度。
關(guān)鍵詞②：調(diào)控
應(yīng)以總量與結(jié)構(gòu)平衡作為調(diào)控長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)
近幾年，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行的調(diào)控似乎從未停止。其中既有金融危機(jī)期間的“救市”，更多時(shí)候是采取措施遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。
“住房市場(chǎng)化改革，意味著大多數(shù)人將通過(guò)買房解決住房問(wèn)題。但在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，購(gòu)買者處于明顯的弱勢(shì)地位，在這種不平等的供求關(guān)系中，沒(méi)有政府的適度管控，開發(fā)商很容易憑借其定價(jià)權(quán)謀取暴利，侵害購(gòu)買者權(quán)益。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)專家表示，房?jī)r(jià)上漲過(guò)快導(dǎo)致的買房難、資產(chǎn)泡沫和加劇收入分配不公，也是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)，政府必須進(jìn)行調(diào)控。
2009年年底以來(lái)，我國(guó)開始了新一輪針對(duì)房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的樓市調(diào)控�！胺�(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)也是政府對(duì)人民群眾的承諾，調(diào)控能否取得成功，關(guān)系到政府的執(zhí)政能力和公信力�！庇嘘P(guān)部門負(fù)責(zé)人近日在國(guó)務(wù)院會(huì)議上強(qiáng)調(diào)。
這次房地產(chǎn)調(diào)控幾乎“只許成功、不許失敗”，那么，只有明確成功的標(biāo)準(zhǔn)是什么，也就是說(shuō)，明確房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)，才能制定實(shí)施有效的政策。否則，又將陷入過(guò)去不斷出臺(tái)短期政策，卻“屢調(diào)屢漲”的怪圈。
上述專家認(rèn)為，調(diào)控的根本目的應(yīng)該是維護(hù)房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，滿足各收入階層居民不斷提高的住房需求。因此，政府對(duì)住房市場(chǎng)調(diào)控的長(zhǎng)期目標(biāo)應(yīng)是保持住房供求總量平衡與結(jié)構(gòu)平衡。
在這一目標(biāo)下，要追求總量平衡，政策就要努力增加供應(yīng)，并合理調(diào)節(jié)需求。追求結(jié)構(gòu)平衡，則要努力增加中低價(jià)位普通商品住房的供應(yīng)，增加公共租賃房等保障性住房的供應(yīng)。
從現(xiàn)階段來(lái)講，增加中低價(jià)位普通商品住房的供應(yīng)十分迫切。因?yàn)榈褪杖胝咭衙鞔_會(huì)由廉租房等來(lái)實(shí)現(xiàn)其住有所居的要求，但買不起高價(jià)的商品房又不夠資格住廉租房及經(jīng)適房的工薪階層，其住房保障還缺少系統(tǒng)的制度安排。有專家建議，政府可確立“基本住房”的理念，根據(jù)城市的收入水平及住房狀況確定這類房產(chǎn)的價(jià)格和面積，然后以低價(jià)或平價(jià)供應(yīng)土地，采取或租或賣的方式為這部分人群提供住房。
加快推進(jìn)房產(chǎn)稅
出政策——房?jī)r(jià)穩(wěn)定——房?jī)r(jià)反彈——再出政策——再度穩(wěn)定——再度反彈——出臺(tái)第三輪政策。
本輪房地產(chǎn)調(diào)控分別于去年12月、今年4月和9月連續(xù)三次出臺(tái)政策，力度不斷加強(qiáng)，從最初的努力增加供應(yīng)，到4月份通過(guò)金融、稅收政策遏制投資投機(jī)性需求，到9月份出臺(tái)停止三套房貸，部分城市出臺(tái)限購(gòu)令甚至禁止開發(fā)商漲價(jià)等措施，調(diào)控政策對(duì)需求的抑制越來(lái)越嚴(yán)，行政色彩也越來(lái)越濃。
從短期看，本次房地產(chǎn)調(diào)控的目的是遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。“對(duì)一個(gè)發(fā)高燒的病人來(lái)說(shuō)，給他用一些速效的退燒藥是必須的，哪怕有一定副作用。因此現(xiàn)在抑制需求甚至采取一些行政手段有必要�！币晃欢嗄陙�(lái)一直參與樓市調(diào)控政策建議的專家告訴記者，“但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，抑制剛性需求以及過(guò)度使用行政手段調(diào)控市場(chǎng)的后果會(huì)很嚴(yán)重。如果供應(yīng)和制度改革跟不上，一旦調(diào)控放松，需求集中釋放，房?jī)r(jià)還是會(huì)有報(bào)復(fù)性反彈的可能性�！�
這位專家建議，在短期房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于平穩(wěn)的情況下，要加快住房體制和政策體系的改革，并采取更多經(jīng)濟(jì)手段來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)。
制度改革與經(jīng)濟(jì)手段的最佳結(jié)合點(diǎn)，將是房產(chǎn)稅的改革。
“根據(jù)各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，房產(chǎn)稅是政府穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的最主要經(jīng)濟(jì)手段�！比珖�(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任賀鏗認(rèn)為，開征房產(chǎn)稅，增加住房保有環(huán)節(jié)的成本，既可以有效遏制投機(jī)，又可以讓大量空置房進(jìn)入二手房市場(chǎng)，從而增加供應(yīng)。
加快房產(chǎn)稅改革也將成為“十二五”住房制度改革的重要內(nèi)容。全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)秘書長(zhǎng)聶梅生認(rèn)為，房產(chǎn)稅出臺(tái)，哪怕只是明確征收的對(duì)象和方式，都將在很大程度上穩(wěn)定市場(chǎng)的預(yù)期。應(yīng)當(dāng)盡快推廣試點(diǎn)范圍，并早日正式推出。
關(guān)鍵詞③：地方政府
加強(qiáng)對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)
無(wú)論是保障房建設(shè)還是房地產(chǎn)調(diào)控政策，都經(jīng)�？ㄔ凇奥鋵�(shí)”二字上。
盡管今年保障房建設(shè)總體情況良好，但仍然有一些地方政府沒(méi)有給予足夠的重視，開工建設(shè)進(jìn)度緩慢，配套資金不落實(shí)，管理工作不到位。而直至目前，還有一些地方對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控決心不堅(jiān)定，顧慮重重。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心專家表示，一手抓保障，一手抓調(diào)控，看似簡(jiǎn)單。但對(duì)地方政府而言，搞保障增加地方財(cái)政支出，搞調(diào)控又不可避免地要減少地方財(cái)政的收入。所以在住房問(wèn)題上，地方政府就需要做出抉擇，如何兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平。盡管沒(méi)有地方政府宣稱在兩個(gè)目標(biāo)中只保證一個(gè)，但在實(shí)際政策實(shí)施中卻會(huì)有天平的傾斜。
“地方政府的住房政策選擇，與地方政府負(fù)責(zé)人的偏好直接相關(guān)�！苯K某市房管部門負(fù)責(zé)人告訴記者，在目前特定的干部評(píng)價(jià)機(jī)制中，地方負(fù)責(zé)人往往容易追求被上級(jí)看得見的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如支持房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，增加土地出讓。
事實(shí)上，加強(qiáng)保障實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，既比較困難，又比較不容易被上級(jí)所看見。這種政績(jī)考核模式和部分地方官員的不恰當(dāng)?shù)恼?jī)觀，導(dǎo)致了地方政府落實(shí)保障和調(diào)控政策難。
從今年起，我國(guó)開始對(duì)地方政府在解決住房問(wèn)題上進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新表示，地方完成保障房建設(shè)任務(wù)情況和實(shí)施房地產(chǎn)調(diào)控的效果，將與地方政府負(fù)責(zé)人政績(jī)考核掛鉤。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將聯(lián)合監(jiān)察部等部門，經(jīng)常對(duì)各地保障房建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)落實(shí)政策不到位的要進(jìn)行約談，直至問(wèn)責(zé)并追求責(zé)任，并向媒體和社會(huì)公眾公開。
專家認(rèn)為，就住房問(wèn)題對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)是一個(gè)突破，此前僅在“米袋子、菜籃子”等密切關(guān)系民生的重要措施中采取過(guò)。住房是重要的民生問(wèn)題，這種問(wèn)責(zé)應(yīng)該常態(tài)化，將責(zé)任落實(shí)到具體的負(fù)責(zé)人，有力推動(dòng)各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)。
繼續(xù)深化住房制度改革
除了影響政策落實(shí)的主觀因素外，地方政府也有自己的苦衷。記者近期在多省采訪保障性住房建設(shè)情況，不少地方負(fù)責(zé)人都反映，近年來(lái)地方保障性住房建設(shè)的規(guī)模不斷加大，其他社會(huì)保障職責(zé)也越來(lái)越多，地方可支配的財(cái)政資金卻增長(zhǎng)有限。事權(quán)和財(cái)權(quán)增長(zhǎng)不匹配，導(dǎo)致地方政府在搞保障的時(shí)候捉襟見肘。同時(shí)也導(dǎo)致對(duì)土地財(cái)政的依賴無(wú)法擺脫，也就在進(jìn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的時(shí)候難免有所顧慮。
國(guó)務(wù)院今年舉行的幾次加快保障房建設(shè)的座談會(huì)上，多省負(fù)責(zé)人提出，要強(qiáng)化政府在解決住房問(wèn)題上的職責(zé)，必須繼續(xù)深化住房制度改革和相關(guān)財(cái)政、金融、稅收制度的改革，在某些方面給地方更多的自主權(quán)。
住房政策并非一成不變，隨著各種情況的變化，住房政策也要不斷的調(diào)整，住房制度的改革也將進(jìn)一步深化�！笆濉币�(guī)劃建議提出，加大保障房建設(shè)，發(fā)展公租房，增加中低收入居民住房供給，完善住房體制和政策體系，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。這為下一階段繼續(xù)深化住房制度改革明確了方向。
“在房地產(chǎn)問(wèn)題上最基本的前提是民生，最根本的目的是民生，解決好普通居民的居住問(wèn)題，這是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。”全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任鄭新立表示，“在這樣的思路下，無(wú)論是房地產(chǎn)調(diào)控還是保障房建設(shè)，都能夠把握正確的目標(biāo)和方向。” |
